就业和再就业工作信息动态
共青团全国青年就业和再
就业工作领导小组办公室 编 2006年6月８日
为青年就业创造制度环境 ——中国青年就业问题研究
青年对于社会的重要性不言而喻,为此,应从经济持续发展和社会稳定和谐的角度高度重视青年就业问题。其中,尤其要高度重视文化技能水平低的青年的就业问题,特别是要为农村青年创造更多的受教育、培训和就业机会。本文将通过对中国青年就业状况的简要介绍,提出促进青年积极参与劳动力市场活动，提高青年就业质量的建议。
中华全国青年联合会、劳动保障部劳动科学研究所、国际劳工组织联合于2004年12 月-2005 年3 月开展了“中国从学校向工作过渡调查”,这是在中国开展的有关青年就业问题的首次较大规模的调查。由此可对中国的青年就业问题有一个较总体的、全面的了解。
调查发现,青年就业状况一方面受青年劳动力供给的影响,另一方面受市场需求的影响。从需求方面看,第一,由于市场经济发展水平还不高,正规部门对青年劳动力的实际需求有限,而非正规部门的就业质量相对较低,青年就业的非正规化程度高,就业质量低。大部分青年就业无保障,工作不稳定,工作时间长,工资率低,依靠“青春”“讨饭吃”。低龄青年和农村青年尤为如此;第二,由于经济发展水平还不高,产业结构的层次还比较低,决定了青年就业的行业、职业层次比较低,且城乡存在明显差异;第三,经济发展对劳动力素质提出更高要求。从供给方面看,由于教育资源供给不足以及经济困难等原因,青年受教育水平受到限制。
虽然创业作为另一种就业形式,不但可以创造收入,还能创造就业岗位,并且从创业动机和效果看,青年创业活动比较有生命力。然而,由于受到自身资源少、社会经历少的限制,青年创业活动还面临着不少问题和困难。
调查还发现,青年失业突出地表现为结构性、摩擦性和自愿性失业。由于青年文化水平低,而正规部门雇主对青年的文化水平和工作经验有切实要求,导致一方面部分劳动力需求得不到满足,另一方面又存在大量失业。同时,由于劳动力市场经验不足等原因,一部分青年经常变动工作,表现为摩擦性失业,还有一部分青年持观望和对工作挑剔的态度而处于自愿性失业状态。
各个年龄段和各种文化程度青年都存在失业问题,但程度不同。而文化水平低是失业青年面临的最大、最根本问题。由于文化水平低导致青年失业具有长期性的特点,长期失业则会导致青年逐步边缘化和就业更加困难。社会经验不足也使青年求职存在盲目性。
因此，对进入劳动力市场的青年，特别是那些文化程度相对较低的青年，如果没有适当干预,一些人的过渡期可能会一直持续下去。对于这部分青年,即非正规就业青年、失业青年和部分非经济活动青年,有组织的、正规渠道的帮助目前还较少。
针对此次调查, 结合国际上促进青年就业的经验,本文提出促进青年积极参与劳动力市场活动、提高青年就业质量的政策建议。
改善教育投入结构,提高教育供给能力,加速解决由于青年劳动力素质低造成的供给瓶颈问题
目前, 我国高等教育主要由中央及省级财政负担,基础教育主要由地方财政负担,职业教育、培训主要依靠行业和企业事业单位, 其他经费来源有限。这种投入结构导致基础教育投入和发展不均衡;职业教育总量不足、质量不高,难以满足劳动力市场供需双方的需要。
为此,提出以下建议:
逐步放开高等教育市场, 引入其他资金来源,推动高等教育更大规模的发展,同时通过助学贷款等方式,让更多的青年有机会、有可能接受高等教育。
包括中央财政在内的各级财政资金优先投入农村及经济落后地区,强力普及九年义务制教育,进而优先推动中等教育的普及。
把发展职业技能教育上升到国家战略的高度,启动国家专项资金投入,推动我国职业技能教育大发展。
继续深化经济体制改革,促进劳动力市场机制作用的进一步发挥,为促进青年就业创造制度条件
总体上, 我国的市场化改革极大地促进了经济发展和社会进步,从而为青年的发展创造了更好的环境。但是,由于实行的是渐进式改革,在原有计划体制外市场机制充分发挥作用的同时,原有体制内部门（主要是公营部门）依然很强大,市场机制作用受到抑制。
要为青年就业创造更好的制度环境,就有必要继续深化经济体制改革:
在保持稳定和财力允许的前提下,进一步推进公营部门的改革,使更多青年的才能得到发挥。
进一步放开公营部门, 促进目前一些公营领域的市场化。通过壮大市场中私营部门的发展,使这些部门的劳动条件逐步改善,吸引青年更加自愿地进入私营部门,在市场机制作用下,对经济发展作出更大贡献。
逐步完善劳动力市场立法和执法,为非正规就业青年提供保护,促进青年就业质量的提高。
通过市场机制的进一步完善, 为青年流动解除后顾之忧,从而促进青年的自有流动,更大限度地促进青年人力资源的开发。
为青年提供高质量的公共信息服务
我国地域广、地区差距大、公共基础设施不健全,信息闭塞成为影响青年参与劳动力市场活动的一个重要因素。建立包括就业、培训等各种信息在内的及青年能够分享的公共信息系统是帮助青年的最有效的方式。
目前公共信息缺乏的一个重要原因是政府缺乏提供的能力。首先,由于对市场需求的研究不足,政府难以发布具有明确指导性的趋势性预测;同时,缺乏有效的信息传播渠道。为此,提出以下建议:
加强直接面向青年的公共信息的内容体系建设。
加强行业劳动力市场研究和预测,包括需求的总量、类型、资格等,进而引导青年培训和求职。
加强培训市场研究, 主要是发布培训机构、专业等培训机构的信息,提高青年培训效果。
权威性的信息应由国家一级收集、分析和发布,地方一级发布本地收集的信息。
信息发布渠道应在依靠国家最基本、最权威、最广泛、最大众化的媒体的基础上,做到多样化,而不能只是依靠部门的、正规组织的渠道,以保证使有关的社会伙伴及青年都能不需支付任何费用、常规性地获得信息。
现有的劳动力市场网络、其他机构的就业服务网络、互联网、电视、报纸等已发挥的很大作用,但是,还需要提高认识、加强力度,更加人性化,核心是真正从青年的需求出发。
在深入研究的基础上, 建立科学的培训体系和培训机制
目前, 我国存在严重的对青年劳动力“只使用、不培养”的问题,青年在进入劳动力市场后,由于没有一技之长,将会被市场所淘汰。造成这种状况的原因主要是,政府没有将青年培训作为一项公共事业给予足够的重视,缺乏一个统筹负责青年培训的部门,青年培训没有统一规划;同时缺乏有效的机制保证。
这种局面必须尽快扭转。为此, 提出以下建议:
在加强研究工作的基础上, 研究制定扎实可行的培训规划。
加大青年培训的公共投入力度,规划和使用好青年实训基地等公共培训实施。继续推广青年见习计划等有效的培训方式。
鉴于大部分就业青年的劳动时间长、劳动收入低,较难找出时间、较难有财力自我培训,建议出台类似“培训券”的政策,或者对雇主给予培训补贴的政策,使青年培训落到实处。
改变培训直接与就业率挂钩的培训补贴制度,这种做法是将政府责任推给了培训机构。政府应首先制定培训目标,对培训效果的考核以培训目标为依据。
通过强制手段强化企业的培训责任。
鉴于大部分青年都是从事简单技能的体力型劳动,应将技能提升型培训常规化、制度化。
对于劳动力需求量大的行业, 如信息传输计算机服务和软件业、金融业,应加大青年培训人数,同时,提高培训层次,以保证可持续发展;对于就业基数大且有一定需求的传统行业,应着重提高培训层次。
加强对非正规就业青年的保护
鉴于我国目前的劳动力市场需求以及青年总体的素质状况,大多数青年从学校向工作的过渡将经历比较长时间的非正规就业。由于青年缺乏社会经验,对自身的职业生涯也缺乏清晰的认识,在初次进入劳动力市场时,通过一段非正规的就业经历,获得对劳动力市场的切身体验,重新认识自己,对发展和努力的方向作出调整,对成功过渡到正规就业很有益处。
但是, 由于对非正规劳动力市场的管制不严,青年的就业状况很不理想,工作不稳定、工作时间长、劳动收入低且不稳定、劳动保护少,如果任由这种状况持续下去,将会延长青年向正规就业的过渡时间,甚至永远停留在过渡阶段。为此,必须对非正规就业青年加以保护。
提高最低工资标准, 保护青年就业者的利益。
加强执法力度,对违反《劳动法》等法律法规的行为予以严肃查处。
加强就业管理。通过《就业证》制度掌握青年的就业状况,在此基础上,设计劳动合同、社会保障等的管理办法。
创造有利于青年创业的社会氛围,改善青年的创业环境
建立有利于创业的机制要从青年创业的实际情况出发。目前,许多青年是自主性创业,他们有自发的创业愿望和创业能力,遇到的主要问题是业务开拓,包括技术开发、产品开发、信息获取以及市场开拓等。为此,应建立创业扶持中心,为创业青年提供经常性的信息、技术、市场等方面的服务,而不仅仅是扶持青年创业项目的启动或小企业的孵化。这不是个别创业专家团的几次服务就能解决的,需要加以制度化和常规化。
对于被动型创业青年, 则需要像扶持下岗失业人员再就业那样给予特殊的政策扶持,因为他们往往创业能力相对不足。如给予税费减免、提供场地、给予社保补贴等。
此外, 应形成全社会扶持青年创业的氛围。在倡导工商界积极参与支持的同时,政府也应起到模范带头作用。如在政府采购中优先考虑购买创业青年的产品或服务等。另外,应将小额信贷政策向广大创业青年推广,并更好地贯彻执行。
实行就业援助政策,促进失业人员和有就业愿望的非经济活动青年就业
通过社区平台, 对失业青年进行统计和管理。
目前, 失业保险金主要来源于雇主和雇员,大部分青年由于没有缴纳失业保险金,因而不能享受失业保险的管理和服务。建议财政资金适当注入失业保险基金,使得失业保险基金能够为失业青年提供服务。
将社保补贴和岗位补贴政策运用于失业青年。
通过社区平台为失业青年提供就业机会,同时,为青年创造一些公益性岗位。
由于青年多数处于长期失业, 在失业求职期间多数处于闲散状态,应通过社区等将失业青年组织起来,为他们提供免费培训。
提供针对青年的就业服务,提高他们的求职技巧,特别是文化水平低的青年。
制定以困难家庭为目标的政策
由于青年经济活动状况的代际承继性，应制定以困难家庭（文化水平低、家庭收入低）为目标的政策，通过对家庭的帮扶，在低保政策中考虑青年的问题。
为女青年提供针对性服务
女青年由于承担着养育子女的特殊责任，其参与劳动力市场的活动受到明显影响，特别是25 岁以上的女青年，绝大多数都或迟或早地面临着暂时退出劳动力市场、而后重新进入的问题。
为此，生育保险应将非正规就业青年的纳入，使女青年的生育问题有保障;同时，需要强化对生产岗位上女青年的“四期”保护;特别要加强劳动合同的管理，使女青年的职业生涯不因生育子女而受到严重影响。
为农村青年提供专门服务
为农村劳动力提供专门服务主要有两个方面,一是为农村青年提供培训,二是为流动青年提供与流入地青年同等的待遇。
目前, 劳动保障部、农业部等有关部门正在抓紧制定农民工职业技能培训专门规划,以提高农民工素质。要求输出地和输入地政府要充分利用各类职业培训机构为农民工提供形式多样的培训。继续鼓励劳动力输入地政府和用工企业开展定向培训,重点支持输出地区开展农民工外出前的职业技能培训。针对农民青年的培训已经启动。
但是,在为农村青年提供与城市青年同等待遇方面还有许多工作要做。首先要帮助解决他们的基本生存条件问题,如建立廉租公寓、享受同等就业服务、子女拥有同等受教育机会等等,在此基础上,赋予他们参与城市公共生活的权利。
现实条件下，建议在社区中完善共青团组织的作用，一方面负责实施对弱势青年的帮扶政策，同时使各类青年、特别是文化水平低的青年的声音得以传播。在国家和地方层面，加强共青团组织的实质性职能，统筹协调青年问题。
作者：张丽宾 单位:劳动保障部劳动科学研究